Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru combaterea efectelor pandemiei de Covid-19 face parte din ordinea juridică statală. Legea nu a fost înlăturată ca invalidă pentru încălcarea unor norme constituționale și, din acest punct de vedere, de recunoaștere formală a constituționalității legii, controversele cu privire la trăsăturile experimentale și efectele acestei legi rămân în zona doctrinară sau converg instituțional spre evaluarea legislativă exclusiv după criteriul „bunei legiferări” și criteriul „eficacității”.
Descrierea și enumerarea împrejurărilor care au determinat adoptarea Legii nr. 55/2020, așa cum au fost cuprinse în preambul, ca parte constitutivă a actului normativ, denotă caracterul extraordinar sau excepțional al legii. În acest caz, preambului actului normativ indică un motiv suplimentar ca element de justificare pentru adoptarea legii: experiența statelor grav afectate de evoluția virusului și măsurile care au avut impact pozitiv în prevenirea și limitarea răspândirii acestuia, inclusiv după luarea măsurilor inițiale de primă urgență. Cu alte cuvinte, o practică de evaluare a unei reglementări, eficacitatea.
Sistematizarea legislativă susține stabilitatea juridică. Dintre conceptele definite sau folosite de teoria generală a dreptului, categoriile juridice ocupă o funcție specifică, aceea de a lega situațiile de fapt de regimul juridic corespunzator, aplicabil. După criteriul duratei, legile sunt împărțite în două categorii: legi ordinare și excepționale. Legile ordinare sunt adoptate în condiții economice și social-politice normale, în timp ce, legile excepționale sunt adoptate în condiții speciale: războiul, calamitățile naturale sau alte împrejurări deosebite. Exemplul tipic este circumscris de legile penale care sunt clasificate după criteriul duratei de aplicare în legi ordinare și excepționale. „Legile penale cu durată determinată sau temporare au o aplicabilitate limitată în timp, arătată printr-o dispoziție cuprinsă chiar în corpul lor”.[6]
Legea nr. 55/2020 este un act normativ cu aplicare limitată în timp, o lege cu aplicare temporară, dar cu structură atipică pentru această categorie de acte normatice. Ipoteza juridică specifică unei aplicări extinse a legii și la alte situații de urgență sau pandemii (viitoare), epidemii sau epizootii, inclusă inițial în proiectul de lege, a fost înlăturată. [2] Prevederile legii sunt incomplete în ceea ce privește durata de aplicare. Se poate afirma că este un act normativ temporar, dar fără termen de expirare.
Consiliul Legislativ, organism cu atribuţii constituţionale referitoare la sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislației, s-a pronunțat [3] cu privire la clasificarea legii, după criteriul duratei, în sensul că Legea nr. 55/2020 este o lege cu aplicare temporară, pe durata stării de alertă generată de pandemia de Covid-19. Calificarea explicită a Consiliului Legislativ cu privire la caracterul temporar al legii are autoritatea ce derivă din atribuțiile acestuia, respectiv: avizează proiecte de acte normative în vederea sistematizării, unificării şi coordonării întregii legislaţii, asigură concordanţa reglementării cu Constituţia, cu legile-cadru în domeniu, cu reglementările Uniunii Europene şi cu actele internaţionale la care România este parte, iar în cazul proiectelor de lege şi al propunerilor legislative, atribuții cu privire la natura legii. [8] Avizul consultativ al Consiliului Legislativ reprezintă „o evaluare finală şi globală a actului normativ înainte de a fi supus adoptării”,[8] deci o verificare prealabilă adoptării încredințată unui organism diferit de emitentul actului.
Evaluarea finală a actului normativ înainte de adoptare presupune semnalizarea normelor defectuoase, sintagmă curentă în avizele emise de Consiliul Legislativ. În ceea ce privește caracterul temporar al legii, avizele emise pentru proiectele de modificare sau abrogare au notat sau reiterat clasificarea Legii nr. 55/2020, ca lege temporară, dar, în ceea ce privește durata efectivă de aplicare, Consiliul Legislativ nu a semnalat lacune sau inadvertențe. [1] Cu privire la durata de aplicare a legii, în avizele referitoare la proiectele de modificare sau abrogare se regăsesc următoarele formulări și asocieri de cuvinte: „potrivit art. 1, alin (1) din respectivul act normativ această lege are caracter temporar”; [3] „Legea nr. 55/2020 este ea însăși o lege temporară ale cărei prevederi urmează să se aplice exclusiv pe perioada acestei pandemii”; [2] „această lege are caracter temporar exclusiv pe perioada stării de alertă”. [4] Polisemia termenilor folosiți pentru determinarea perioadei de aplicare a legii poate avea valoare estetică, dar nu semnalează, în mod formal, caracterul incomplet al prevederilor legii având ca obiect restrângerea pe durată limitată a unor drepturi și libertăți și, implicit, nașterea unor obligații civile cu caracter excepțional.
Consiliul Legislativ este un organism de tehnică legislativă sau de tehnica redactării, cu atribuții în procedurile legislative. [8] Tehnica redactării implică definirea unor termeni și exclude politicile juridice sau publice. În acest caz, al legilor temporare, durata actelor normative trebuie precizată exact, delimitată prin indicarea termenului de expirare. Prin ajungerea la termen (termenul de expirare), normele edictate ies din vigoare.
Caracterul imprevizibil al răspândirii virusului, formulă de justificare folosită în mod repetat în notele de fundamentare care au stat la baza actului normativ inițial și modificărilor ulterioare, nu presupune un transfer de imprevizibilitate sau de impreviziune în ordinea juridică. În această materie, a actelor normative cu aplicare temporară, lipsa termenului de expirare, în înțelesul exact al normelor de tehnică legislativă, perpetuează obligații civile cu caracter excepțional și consacră relativismul valorilor cu garanții postulate.
Dacă Legea nr. 55/2020 este excepțională și temporară, durata limitată de aplicare și scopul reglementării induc un alt criteriu de clasificare: trăsăturile experimentale ale actului normativ.
Experimentarea legislativă este un concept relativ nou în elaborarea legii, în contradicție cu concepția tradițională a dreptului (include și rolul constituțional al consiliilor legislative). [9] A fost considerat un atac la suveranitatea legiuitorului și un semnificant categoric pentru declinul legii care, în acest mod, devine un instrument de politici publice. [7]
În concepția tradițională a dreptului, adoptarea unei legi a avut ca fundament două idei esențiale: suveranitatea și voința poporului. Suveranitatea a fost fragmentată în domenii de legiferare prin utilizarea permanentă a argumentelor de tipul: renunțarea parțială de catre statele membre la propria suveranitate pentru crearea unui organism original (supra-stat). De la caracterul indivizibil al suveranității, ca element constitutiv, principiul supremației dreptului european (raportul dintre dreptul intern și dreptul european), necontestat, tinde să includă, mai mult sau mai puțin juridic, supremația dreptului european față de constituțiile naționale și să înglobeze, prin uniformizare, principiile constituționale referitoare la proceduri legislative. Pentru aplicarea uniformă a dreptului comunitar sau „unificarea dreptului” [11], reglementările europene sunt evaluate de factorul politic (Comisia) după următoarele criterii: eficacitate (atingerea obiectivelor); eficiență (raportul dintre costuri și beneficii); relevanță (răspunde nevoilor părții interesate); coerență (în ce măsură se conjugă cu alte acțiuni); valoare adăugată (beneficiile aduse de intervenția legislativă UE). Eficacitatea și eficiența, la origine, concepte de politici publice, au fost incluse în mecanismele de elaborare, corecțíe și ajustare legislativă și, în acest mod, subsumat noțiunii de „practici europene”, conceptul experimentării legislative este implementat și extins la nivelul UE.
În Franța, în virtutea principiului constituțional care prevede că legea și regulamentele pot include prevederi cu caracter experimental [12], a fost adoptat, în 2003, un proiect de lege organică privind experimentarea legislativă de către autoritățile locale. Legea organică este aplicarea concretă a principiului constituțional [10] și permite autorităților locale să deroge, cu titlu experimental, de la prevederile legislative care reglementează exercitarea atribuțiilor ce le revin. În baza principiului constituțional, legea si regulamentele pot include, pentru un scop și durata limitată, dispoziții experimentale cu îndeplinirea următoarelor condiții: precizarea obiectului experimentului și duratei acestuia, care nu poate să depășească 5 ani; prevederile de la care nu pot exista derogari; depunerea unui raport guvernamental în Parlament înainte de încheierea programată a experimentului, prin care se stabilește „dacă experimentul trebuie extins, modificat, menținut, generalizat sau abandonat” .[7]
Îndeplinirea unei obligații de evaluare la expirarea termenului de aplicare a legii este un indicator al legilor experimentale. De asemenea, delimitarea obiectului experimentului și stipularea prevederilor legale de la care nu pot exista derogări sunt trăsături definitorii pentru legile experimentale. Experimentarea și evaluarea legislativă sunt considerate tehnici legislative care valorifică metode de cercetare sociologice. [7] În ceea ce privește evaluarea legii experimentale sau metoda de evaluare, s-a observat că este vorba de o evaluare a priori, înainte de eventuala generalizare a legii experimentale: „Il y a donc une évaluation a priori, c’est-à-dire avant la généralisation éventuelle du texte” [7] Există critici întemeiate cu privire la aplicarea legilor experimentale. Printre altele, încălcarea principiului egalității în fața legii, deoarece legea experimentală se aplică unui eșantion, asupra unei părți a populației, sau se aplică într-o zonă geografică, în cazul experimentării administrative (listă aprobată cu autoritățile locale admise să participe la un experiment planificat). [7] Încălcarea principiului egalității a fost subsidiar justificată, prin motive de interes general.
Trăsăturile empirice ale metodei experimentării legislative denotă un raport de concordanță, un acord argumentativ ușor observabil prin analiză analogică cu: „théorie réaliste de l'interprétation”, „thèse de l'interprétation efficiente” și „théorie de la signification”. [14] „Thèse de l'interprétation efficiente” susține o concepție a dreptului ca ansamblu de interpretări autentice, atât de aplicată în zona integrării și activismului jurisprudențial până la arbitrarul interpretării normei juridice („norma juridică reprezintă sensul unui enunț și este considerată ca adecvată și justificată în societatea în cauză”), [14] în timp ce, „interpretarea normei juridice este o prelucrare a datelor lingvistice” (empirism semantic). „Théorie realiste de l' interprétation” este o teorie opusă Doctrinei pure a dreptului, din care a preluat elemente (ex: textele normative sunt nedeterminate), care afirmă imposibilitatea oricărei doctrine, științe juridice și susține că nu urmărește o concepție de drept (doctrină a dreptului), ci o „sociologie a obedienței”. [14]
Trebuie precizat că, nedeterminarea intenționată a actului de aplicare a legii a fost exemplificată de Hans Kelsen în Doctrina pură a dreptului (capitolul referitor la interpretare), cu legea sanitară aplicată în cazul izbucnirii unei epidemii. [13]
De curând, Consiliul Legislativ a emis aviz pozitiv [5] pentru Proiectul de Lege pentru valorificarea adaptată a unor măsuri care s-au dovedit benefice pentru instituțiile din domeniul justiției pe perioada stării de alertă. Proiectul a fost adoptat de Senat. În Proiectul de Lege se prevede o perioadă de aplicare de 1 an de la intrarea în vigoare a legii, deci, este o lege cu aplicare temporară, tipică.
Preambulul proiectului, ca element structural al actului normativ, conține justificarea adoptării legii prin: „asigurarea unui interval temporal suficient de reflecție activă care să asigure premisele unei revizuiri mai extinse a cadrului normativ în domeniul justiției”; „valorificarea experienței legislative și practice dobândite în perioada de alertă”; valorizarea măsurilor legislative care transcend, în considerarea utilității și actualității lor, regimul stării de alertă.
În sistemul legilor experimentale, raportul dintre caracterul temporar și existența unui angajament de evaluare la încheierea perioadei de aplicare este un alt indicator, o trăsătură esențială a acestei categorii de legi. Proiectul de Lege pentru valorificare adaptată, prin conexiunea directă cu o lege excepțională, cu prevederile acesteia, în scopul valorificării experienței legislative dobândite ca efect al aplicării unei legi, la rândul ei, cu aplicare temporară, conține suficiente elemente concrete care permit identificarea unor trăsături specifice categoriei legilor experimentale.
În acest mod, printr-o succesiune de legi temporare care conțin norme juridice invazive și în virtutea unui principiu exclusivist de eficiență, conceptul legii experimentale devine funcțional, treptat, în afara cadrului constituțional, dar cu justificarea publică a măsurilor legislative care transcend, în considerarea utilității și actualității lor, regimul stării de alertă. Deci, au depășit limita cunoașterii experimentale, perceptibile.
1. Avizul Consiliului Legislativ nr. 451/11.05.2020 referitor la Proiectiul de Lege privind unele măsuri pentru combaterea efectelor pandemiei de Covid-19
2. Avizul Consiliului Legislativ nr. 326/17.05.2021, referitor la completarea art. 4 din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru combaterea efectelor pandemiei de Covid-19
3. Avizul Consiliului Legislativ nr. 896/2.11.2021, referitor la propunerea legislativă pentru abrogarea Legii nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru combaterea pandemiei de Covid-19
4. Avizul Consiliului Legislativ nr. 972/8.12.2021, referitor la propunerea legislativă pentru abrogarea Legii nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru combaterea pandemiei de Covid-19
5. Avizul Consiliului Legislativ nr. 512/9.05.2022 referitor la Proiectul de Lege privind valorificarea adaptată a unor măsuri dovedite benefice pentru instituțiile din domeniul justiției instituite pe perioada stării de alertă declarate în vederea prevenirii și combaterii efectelor pandemiei de Covid-19
6. Matei Basarab, Drept Penal, Vol. I, Cluj-Napoca, Lumina Lex, p. 6 (1997)
7. Florance Crouzatier-Durand, Réflexions sur le concept d’experimentation legislativ à-propos de loi constitutionalle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République, Revue française de Droit Constitutionnalle, 2003/4, p.675
8. Decizia Curții Constituționale nr. 50/2020
9. Décision n° 2003-469 DC du 26 mars 2003, Journal officiel du 29 mars 2003
10. Décision n° 2003-478 DC du 30 juillet 2003, Journal officiel du 2 août 2003
11. Constantin Isopescu-Grecul, Paneuropa și unificarea dreptului, Revista de Drept Public, 1929, p 459-472
12. Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative a l’organisation décentralisée de la République:„La loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental”.
13. Hans Kelsen, Doctrina pură a dreptului, treducere de Ioana Constantin, București, Humanitas, p.404-413, 406 (2000)
14. Otto Pfersmann, Contre le néo-réalisme juridique. Pour un débat sur interprétation, Revue française de Droit Constitutionnal 2002/4, p 789-836